REFORMA DEL ESTADO, REFORMA EDUCATIVA Y DESCENTRALIZACIÓN
1. Crisis del Estado y Reforma educativa
La crisis del estado de tipo benefactor, tuvo lugar en el marco de fuertes disrupciones sociales y económicas en el espacio local. Su crisis se produjo sin haber podido concretar el horizonte universal de inclusión social que prácticamente todos los Gobiernos democráticos se propusieron durante la segunda mitad del siglo XX. El Gobierno de Carlos Saúl Menen, llevará a cabo un drástico proceso de reforma estatal, y de apertura económica para incorporar al país al mercado globalizado de bienes, servicios, tecnologías y capital.
“enmarcado en un debate mundialmente extendido sobre el papel y el tamaño del estado y el rol del mercado, el desempeño / implementación de la política de privatizaciones impulsada por el gobierno justicialista a partir de mediados de 1989, significa una verdadera estrategia de transformación profunda de la relación estado / sociedad y de los vínculos entre los distintos grupos, clases y actores configurados durante largas décadas en la Argentina, y constituye la culminación de tendencias estructurales gestadas durante muchos años en tensión con las crisis y las mutaciones del mercado internacional”[1].
En este contexto se modificaron las bases normativas y académicas del sistema educativo nacional que fueron fuertemente resistidas por los actores del campo gremial docente. La cuestión educativa cobró centralidad en la agenda de los poderes públicos, y cuestiones como la descentralización, la extensión de la obligatoriedad, los nuevos modos de gestión institucional, o la formación del profesorado, alcanzaron el rango de política del estado bajo el discurso político ideológico de la evaluación, donde las apelaciones a la calidad educativa, redefinían los vínculos entre el estado, la educación y la sociedad civil. Las políticas públicas fueron impulsadas desde el Poder Ejecutivo Nacional, quien completó el proceso de transferencia a las provincias, y a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, de los establecimientos educativos todavía en jurisdicción del Ministerio de Educación de la Nación, mientras se impulsó la sanción de la derogada Ley Federal de Educación, y de la Ley de Educación Superior.
2. Actores y definiciones político – ideológicas de la reforma educativa
Las políticas públicas de la época se cristalizaron desde el protagonismo, por activo o reactivo, de relevantes actores del campo político académico, del gremialismo docente, de la Iglesia Católica, y de nuevos actores como los Organismos Multilaterales de crédito, que como en el caso del Banco Mundial, financiaban lo que ya por entonces se denominaba como reformas de Estado de segunda generación[2].
(...) las corrientes políticas que ofrecieron elementos discursivos a esos actores fueron: i) el neoliberalismo partidario de la creación de un quasi mercado educativo y de la reducción del papel del estado a su mínima expresión, ii) el neoconservadurismo partidario de la imposición de contenidos valorativos acordes con las interpretaciones de sectores relevantes de la jerarquía de la Iglesia Católica por parte del Estado Nacional, iii) visiones tecnocráticas promotoras de una rápida y masiva incorporación de nuevas tecnologías de la comunicación, la información y organización de escuelas, iv) visiones neokeynesianas orientadas a la redistribución de recursos a través de la educación utilizando al aparato estatal nacional como agente redistribuidor y, v) visiones humanistas de democracia social preocupadas por la renovación de los contenidos y prácticas de enseñanza, a la par que por el fortalecimiento del conjunto de los actores del sector[3].
3. Política educativa y sector universitario en la Argentina de los 90
En las políticas universitarias, la ideología de la evaluación operó como ordenadora de un discurso que comprometía por primera vez, desde la Reforma del 18, a redefinir en el marco de la autonomía, las relaciones de las Universidades con el Estado y particularmente el mercado. Este nuevo discurso ordenador formaba parte de un proceso de transferencia internacional donde los organismos multinacionales cobraban un rol relevante en la definición de las políticas. Con medidas efectivas de políticas públicas de fuerte impacto en la gestión económico financiera, y en los modelos de gestión académica, el nuevo marco regulatorio común para todo el sistema, incluyó también al subsistema privado[4].
En las Universidades tradicionales, cruzadas intensamente por lógicas políticas partidarias antagónicas al gobierno nacional, se opusieron a las políticas de reforma. El argumento de esta resistencia, girará en torno a la amenaza, que tanto el marco regulatorio, como el conjunto de mediadas significaba para la tradición reformista que la Universidad Pública había recuperado desde la transición democrática de los años 80. También en esos años el Congreso de la Nación creaba un conjunto de universidades en el conurbano bonaerense que desarrollaron modelos institucionales alternativos a los modelos tradicionales, cuyas autoridades procesaron desde un acercamiento crítico las políticas universitarias impulsadas.
Las Universidades y el Estado habían construido un tipo benevolente de relación propio de los Estado de tipo Benefactor, que con la excepción de los períodos de facto, había regido durante más de medio siglo los vínculos, siempre controversiales entre las casas de estudio y los poderes públicos. Este tipo de relación va a ser drásticamente modificado en los 90, cuando a las definiciones ideológicas del estado de tipo benefactor se le abrieron paso las definiciones ideológicas del estado evaluador que perseguían básicamente la “accounntability”, con la introducción de mecanismos de distribución presupuestaria en función de asignaciones competitivas ligadas al desempeño y al resultado, lo mismo que de procesos sistemáticos y de evaluación institucional de las funciones sustantivas. De esta manera, en el marco de la reforma de estado de segunda generación, tuvo lugar un nuevo contrato entre Universidad y Estado y mercado, en lo que Krostch ha apuntado como morosa construcción del Estado Evaluador.
4. Educación pública y reforma constitucional
Simultáneamente a los procesos de cambio estructural, en esta década tiene lugar la reforma de la Constitución Nacional, cuyo trámite de sanción tuvo consecuencias en el campo educativo más allá de la voluntad de quienes las promovieron, mediante lo que se conoce como Pacto de Olivos, suscripto por Carlos S. Menem y Raúl Alfonsín.
Si bien, como lo señala Saín, la cuestión motora de esta reforma lo constituyó la reelección presidencial, a partir de la propia dinámica que adquirió la Convención Nacional Constituyente, entre convencionales “pactistas” y “antipactistas”, dio lugar a un juego institucional que permitió correr el centro de atención a cuestiones trascendentes como el tema federal, la incorporación de los tratados internacionales, la cláusula del desarrollo humano, o cuestiones relativas a la problemática del género. Fue así que la cuestión educativa ausente en el núcleo de coincidencias básicas, ingresó en la agenda constituyente al tratarse las modificaciones previstas para el artículo 67° que establecía las funciones del Congreso Nacional.
“(..) el tema educativo, inicialmente no habilitado y que se incluyó como parte de las atribuciones del Poder Legislativo, incorporando como saludable saldo el de la constitucionalidad del principio de la autonomía y autarquía universitarias, así como el reconocimiento de la responsabilidad indelegable del estado en materia educativa y de los principios de gratuidad y equidad de la misma (...)”[5].
5. En búsqueda de interpretaciones
La magnitud de los cambios educativos reseñados hasta aquí, pero sobre todo el debate generado en torno a las orientaciones políticas del proceso de reforma, han abierto en el ámbito académico y político un debate, que da cuenta de permanentes tensiones y conflictos interpretativos. Como señala Tiramonti, es necesario construir hipótesis interpretativas que identifiquen y construyan sentido a la paradoja generada por los imperativos de la política educacional de este período, donde el estado con pretensiones redundantes del sistema, alcazaba un protagonismo que sólo encontraba parangón con la etapa de creación del sistema:
“La paradoja de un estado en retirada y de una reforma educativa que le otorgaba protagonismo en ese campo, estaba a nuestro entender, relacionada con la redistribución de funciones, recursos de poder, prestigio y legitimidad, que generaba el proceso de reestructuración por el que atravesaba el país. Se trataba de una reconfiguración del campo donde se desenvuelven la acción del estado y la de las escuelas. El cambio desplazaba al estado y a las instituciones educativas de sus posiciones previas y los colocaba ante la necesidad de redefinir los espacios a ocupar y las funciones a través de los cuales se legitimarían esos espacios”[6].
6. La descentralización elevada al rango de política pública: un breve recorrido en la historia de la educación argentina.
El proceso de descentralización fue una de las políticas maestras de la reforma educativa en los años 90. La cuestión se había instalado desde la década del 60, durante el Gobierno desarrollista de Arturo Frondizi, cuando se firmaron con algunas jurisdicciones federales convenios para que las mismas administraran servicios educativos en la órbita del Ministerio de Educación Nacional. Este proceso de descentralización operó en gran escala a partir del año 1978, cuando las Escuelas Lainez fueron transferidas en su totalidad a los estados provinciales. Recibieron la denominación de Escuela Lainez (autor de la norma) aquellas instituciones educativas, que desde el año 1905 se crearon bajo dependencia del Consejo Nacional de Educación, en aquellas provincias y territorios nacionales que registraran altas tasas de analfabetismo. La mayoría de estas escuelas se ubicaron en el interior rural, y a medida que avanzó el siglo, en la periferia de los centros urbanos. Se concretaba de esta manera lo que en el campo de la política educativa se estudió como el principio de acción concurrente del estado nacional con los estados provinciales.
Las medidas adoptadas en 1978 fueron resueltas en el marco de políticas de estado que propiciaron un rol subsidiario del estado en materia educativa, y dentro de una lógica propia del campo económico que tendía a reducir los costos del gasto social educativo propiciadas por las políticas de ajuste fiscal implantadas por la gestión de José Alfredo Martínez de Hoz.
El tema de la descentralización fue rescatado como parte de la agenda de la transición democrática, que como se señaló en la clase anterior, alcanzó su máximo nivel de debate en el Segundo Congreso Pedagógico Nacional. Las conclusiones de ese debate proponían que una futura ley orgánica de educación recogiera la puesta en marcha de proceso de descentralización educativa que, sin renunciar al rol principalista del estado en materia educativa, desburocratizara la gestión educativa, redefiniera el rol de las jurisdicciones, incluyera la participación de las comunidades educativas en el gobierno escolar, y regionalizara los contenidos del currículum.
El tema volvió a entrar en la agenda pública durante el proceso de reestructuración de los años 90, cuando el Poder Ejecutivo Nacional envió al Congreso el proyecto de la Ley de Presupuesto Nacional para el año 1992. El Ministerio de Economía había incorporado un capítulo destinado a la transferencia de los servicios educativos, de educación media y superior, que aún continuaban en órbita de la cartera educativa nacional. También se incluyó la transferencia de todos los servicios de salud pública (hospitales). El debate generado cuando se comenzó a debatir la ley de presupuesto, obligó a que el Congreso Nacional aprobara una norma mediante la cual se fijó que el traspaso de los servicios educativos se realizara mediante acuerdos, que cada provincia firmará de forma gradual y negociada con el estado nacional.
Una vez más, la lógica desde la que se llevó a cabo la descentralización educativa fue impuesta desde los tópicos de la política económica nacional, fuertemente influida por los organismos multilaterales de crédito, y orientada a completar los procesos de reforma de estado de segunda generación.
A partir de ese momento la agenda parlamentaria incluyó la cuestión educativa, sancionado el marco regulatorio al que se hizo referencia en los puntos anteriores. El proceso de descentralización tuvo lugar en el marco de un escenario político marcado por la emergencia de un paradigma educativo sostenido en el contexto de la competitividad, donde el estado redefine sus espacios como actor central de las regulaciones sociales, y a la vez genera el consenso para su repliegue[7].
En el proceso de descentralización operó una lógica de tipo financiera, pero en la redefinición del rol estatal, éste se reservó lo que a partir de ese momento se denominaron políticas compensatorias, del tipo Plan Social, Escuelas Nuevas, o Programas de Reconversión Docente, a los fines de implantar la extensión de la obligatoriedad escolar, lo mismo que el desarrollo de los nuevos contenidos curriculares, desarrollados en los Contenidos Básicos Comunes.
[1] Thwaites Rey, Mabel, ¿Qué estado después del estatalismo? En El Rediseño del perfil del estado, Documentos de la Facultad, Facultad de Ciencias Económica de la Universidad de Buenos Aires 1994, p 1.
[2] Se entiende por reformas de estado de primera generación el conjunto de políticas públicas que pivotearon sobre el proceso de privatización de los activos estatales (empresas públicas) y desregulación de la economía, en tanto que las reformas de estado segunda generación son las relativas a la reforma de los cuerpos institucionales del estado, que en el caso argentino , y en el sector educativo, se llevó a cabo mediante la descentralización.
[3] Braslavsky, Cecilia, Transformación y reforma educativa en la Argentina: las políticas educativas entre
1989 y 1999. Buenos Aires. 2000.
[4] Araujo Sonia, Universidad, Investigación e incentivos. La cara oscura, La Plata, 2003, p 37.
[5] Feijoo, María del Carmen, Una mirada sobre la Convención Nacional Constituyente, en Revista de Ciencias Sociales, Buenos Aires, Editorial de la Universidad Nacional de Quilmes, p 94.
[6] Tiramonti Guillermina Opuc. Cit pp 14 –15.
[7] Tiramonti Guillermina, opus cit p 21-22.
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